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2023，歐盟征收72億歐元“塑料稅”，占歐盟總收入4%
導讀：ECA發現，回收商不處理收到的廢物存在“非常高的風險”，從而進一步給回收數量數據的可靠性“”蒙上陰影”。
近日，歐洲審計院(ECA)發布的的一份新報告顯示，27 個歐盟成員國中有 22 個低估了其產生的未回收塑料包裝廢棄物的數量，導致歐盟“塑料稅”收入缺口達到 11 億歐元，據統計2023 年歐盟“塑料稅”總額為 72 億歐元，占歐盟總收入的 4%。
歐盟“塑料稅”
歐盟自有財源是歐盟預算的主要收入來源。截至 2021 年，歐盟自有財源有三種：傳統自有財源(主要來自歐盟進口商品征收的關稅)、基于增值稅 (VAT) 的自有財源和基于國民總收入 (GNI)的自有財源。
在2021年1月，歐盟引入了一種新的自有財源，即基于成員國產生的未回收塑料包裝廢棄物的“基于塑料的自有財源”，即“塑料稅”。“塑料稅”也是歐盟為“開源節流”應對新冠肺炎疫情造成的沖擊，為其復蘇計劃提供資金而設計的新“收入來源”之一。
歐盟自有財源決策提到，引入“塑料稅”將激勵人們減少一次性塑料消費，促進回收利用并推動循環經濟。
2023 年，歐盟“塑料稅”收入達到 72 億歐元，占歐盟總收入的 4.0%(見圖1)。
計算與收集
“塑料稅”按照每公斤未回收塑料包裝廢棄物 0.8 歐元計算。2017年人均國民總收入低于歐盟平均水平的 17 個成員國受益于固定的一次性減免，對國家繳納的過度累退影響。減免額是通過將成員國 2017 年人口乘以 3.8 公斤和 0.8 歐元計算得出的。下圖說明了計算方法。
根據建立年度報表形式的實施條例，成員國必須使用兩種方法來估算產生的塑料包裝廢棄物。第一種是“投放市場”方法，該方法主要基于塑料包裝生產商的數據。第二種是廢棄物分析方法，該方法基于特定廢物流中材料的數量和類型信息。根據這兩種方法的結果，成員國必須提供對產生的廢棄物的單一統計。這就是所謂的“平衡”這兩種方法。
《包裝和包裝廢棄物指令》規定，回收的包裝廢棄物的重量必須是進入回收作業時測量的重量(“計算點”)。作為對這一要求的豁免，法律允許在分類操作結束時進行測量，前提是隨后回收廢棄物，但前提是廢棄物隨后被回收，并扣除在回收之前的操作中移除的材料或物質的重量。
成員國必須確保，只有當出口商證明在歐盟以外的地方處理廢物的條件大致相當于歐盟環境法所要求的條件時，從歐盟出口用于回收的廢物才計入回收目標。進口到成員國進行回收的塑料包裝廢物應從該成員國的總回收量中減去。下圖顯示了成員國在2023年報告的2021年數據基礎上的回收率。
來源：ECA，根據成員國 2021 年年度報表計算。
多因素影響“塑料稅”的實施
ECA 的審計于 2023 年 6 月至 2024 年 2 月期間進行，審計發現“成員國對塑料稅的實施準備不足”。
“我們還得出結論，用于自身財源目的的數據不夠具有可比性和可靠性......這也影響了用于報告《包裝和包裝廢棄物指令》規定的回收目標實現情況的數據，”審計員補充道。
由于使用了錯誤的計算方法，大多數成員國(22個)預測的不可回收塑料包裝數量低于使用最終數據計算出的數量，因此支付的“塑料稅”不足。
唯一完全遵守“塑料稅”的國家是比利時、斯洛伐克、保加利亞、愛沙尼亞和盧森堡。瑞典、立陶宛、希臘、羅馬尼亞、愛爾蘭、塞浦路斯和芬蘭的低估程度最為嚴重(見下圖)。
圖片來源：ECA，基于預測和年度報表。
要求成員國采用兩種不同的主方法來估算每年產生的塑料包裝廢棄物量，即投放市場法和廢棄物分析法。還要求成員國平衡兩種方法得到的結果，以提高數據的可比性和可靠性。
報告解釋稱，兩種方法得出的結果可能并不相同，投放市場法更有可能低估包裝廢棄物產生量，而廢棄物分析則往往會高估這一數量。這就是為什么成員國需要平衡這兩種結果。
然而，審計發現，沒有一個成員國按照要求平衡兩種方法。總體而言，19個成員國以投放市場法為主要方法，8個成員國使用廢物分析法。只有14個成員國提供了基于兩種方法的數據，其中6個成員國兩種方法之間的差異超過10%。
ECA還發現，回收商不處理收到的廢物存在“非常高的風險”，從而進一步給回收數量數據的可靠性“”蒙上陰影”。
《廢棄物框架指令》要求成員國匯編塑料包裝廢棄物產生量和回收量的數據。要算作回收，廢物必須被再加工成產品、材料或物質，才能被視為回收。
然而，“塑料稅”立法并不要求進行檢查。ECA發現，無論是成員國、歐盟委員會還是歐盟統計局都沒有進行檢查或審計，以評估回收商收到的塑料包裝廢物是否被有效地加工成其他產品。
環境保護署對三個成員國的回收商進行了實地考察，發現這些國家對廢物回收“缺乏經濟激勵”。
“我們訪問的所有三個成員國的當局和回收商都表示，對于許多類型的塑料包裝而言，回收在經濟上不可行，因為原生塑料比再生塑料便宜。因此，[生產者責任組織 (PRO)] 必須向回收商補償其設施接收塑料包裝廢棄物，以實現立法中設定的回收目標。這增加了回收商沒有動力投入更多資源來處理收到的廢棄物的風險，”報告中寫道。
報告還提醒稱，不按照《廢棄物框架指令》的要求處理塑料廢棄物，而是非法運輸或處置塑料垃圾，將構成環境犯罪。
歐盟委員會表示，除了數據缺乏可比性和可靠性之外，還有許多因素阻礙了“塑料稅”的“協調”實施。
首先，成員國遲遲沒有將立法轉化為國家法律。ECA 表示，盡管歐盟委員會在成員國未能將關鍵法律方面轉化為國內法律時“采取了適當行動”，但行動并不及時。歐盟委員會也未能立即分析與轉化相關的問題對“塑料稅”計算的影響。
其次，歐盟不同法律文件中對“塑料”的定義有所不同。各成員國報告稱，他們對“塑料”的不同定義感到困惑。ECA 發現，三個成員國將《一次性塑料指令》中的定義轉換為《包裝和包裝廢棄物指令》中要求的定義。前者不包括“未經化學改性的天然聚合物”，而后者則不包含。
成員國列舉了導致其預測數據與最終數據出現差異的多種原因，其中包括立法的最新變化，特別是關于回收廢物計算點的變化。
計算點是主要的測量點，在回收加工廠門口計算，作為轉換過程的輸入(即研磨、清洗和干燥步驟之后)。與必須估算損失的分類操作的輸出不同，這一測量標準的引入直到 2019 年才開始，比成員國提交 2023 年的估算早了兩年。因此，只有六個成員國使用立法要求的測量點報告了回收數據。
其他因素包括用于預測的年份所匯編的數據質量差，以及難以評估 COVID-19 疫情對消費模式的影響。
盡管大多數成員國的預測有誤并因此“拖欠”“塑料稅”，但歐盟在最終數據公布后，建立了追討付款的機制。每年，歐盟委員會都會按照成員國在歐盟國民總收入中的份額，向少繳的成員國征收欠款，然后分配給多繳的成員國。
2023 年，法國的塑料稅凈繳款額最高，為 15.64 億歐元。其次是德國，為 14.23 億歐元，意大利為 8.55 億歐元，西班牙為 6.86 億歐元，波蘭為 5.32 億歐元。其他所有成員國的繳款額均低于 2.5 億歐元，塞浦路斯的繳款額最低，為 500 萬歐元。
ECA 在報告的最后向歐盟委員會提出了建議。首先，要吸取“塑料稅”引入過程中的經驗教訓，包括確定影響數據質量的主要風險，并在引入新的“塑料稅”周期之前與成員國共享信息。其次，到 2026 年提高數據的可比性和可靠性。最后，要降低送往回收商的廢料隨后未被回收的風險。
(本文由觀察君翻譯整理自歐洲審計院等公開發表的信息)
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